义务教育均衡发展的“山东版本”

2017年11月18日，在山东教育发展史上注定是个值得纪念的日子。在当天上午召开的国家义务教育均衡发展督导检查（山东）反馈会上，国家督导检查组通报了对山东今年申报的23个义务教育发展基本均衡县(市、区)的现场督导检查情况，以及对所辖县已全部通过国家认定的12个市抽取20个县(市、区)进行复查的情况，宣布这43个县（市、区）全部通过“国检”，并提请国务院教育督导委员会认定公布。至此，我省137个县（市、区）历经5年努力即将全部通过国家评估认定，全面完成了国家部署的县域义务教育均衡发展任务，实现了省政府工作报告确定的工作目标，通过国家认定的总县数位居全国第一，是我省基础教育继实现“两基”之后的又一里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

教育公平是社会公平的基石。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”这为义务教育均衡发展指明了前进方向, 提供了根本遵循。

近年来，为全面推进全省义务教育均衡发展，山东省委、省政府把解决“乡村弱”“城镇挤”作为推进义务教育均衡发展的战略突破口，按照“城乡一体、统筹实施、乡村提升、城镇扩源”的指导思想，以县域义务教育均衡发展为主体，以全面改善农村地区义务教育薄弱学校基本办学条件和解决城镇中小学大班额问题为两翼，以改革的思路、创新的办法、扎实的作风，统筹推进县域义务教育均衡发展，坚定不移地将这项工作抓紧抓好。

强化职责 政府统筹推进

11月9日上午，郓城县武安镇中心小学六年级一班的学生樊泽蔓在专用音乐教室上芭蕾舞课。“农村的孩子能接受专业芭蕾训练，在田埂上跳芭蕾，那是过去想也不敢想的事情。”郓城县教育局负责人说。

同一天上午，威海市环翠区张村镇锦华小学四年级学生小芳则正在老师的指导下练习绘画。“学校环境好了,孩子变得更懂事了，也更开朗了。”在镇上企业打工的小芳父母话里透着欣喜。

在亲子欣喜的背后，是全省上下付出的甘苦。郓城是日前山东省最后一批通过“国检”的县，从2016年3月至今，这个省财政困难县“全面改薄”工程大干快上，累计投入资金11.3亿元。环翠区是2013年山东省第一批通过“国检”的，张村镇是该区企业最为密集的区域，外来务工人员子女数量众多。近几年，区镇两级投资数亿元高标准新建和改扩建中小学，最大限度满足当地和外来务工人员子女入学需求。

山东有9900万人口，数量位居全国第二，教育规模、教育体系庞大。与此同时，由于地域差别相对较大，东西部之间、城乡之间、学校之间教育发展不均衡的矛盾依然突出。全省实现县域义务教育均衡发展的难度可想而知。

义务教育均衡发展是各级政府义不容辞的责任,考验着政府的决心。山东将均衡发展作为义务教育的战略性任务,纳入《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（２０１１－２０２０年）》,出台了《关于推进县域义务教育均衡发展的意见》等一系列政策文件,将义务教育均衡发展、“全面改薄”、解决城镇普通中小学大班额工作列入对各市经济社会发展综合考核的重要指标,纳入各市推进新型城镇化工作考核的重要内容。各市也将三项工作列入对所辖县(市、区)科学发展综合考核的内容。在考核监督的强力引导和推进下,省、市、县（市、区）三级政府普遍成立工作领导小组,明确办事机构,层层明确目标、分解任务、压实责任。

在推进过程中，山东建立健全机制，形成强有力的工作推进体系。全省实行目标责任制，省、市、县（市、区）三级政府逐级签订责任书，省政府主要领导同志亲自抓、分管领导同志负总责。市、县（市、区）政府分别建立联席会议制度、工作领导小组或指挥部，由政府主要负责同志担纲领衔，有关部门主要负责同志为成员，定期研究协商推进事宜。各有关部门共同参与政策的制定、执行和落实，形成了分工负责、齐抓共管的强大合力。

标准引领 域内办学一体

行走于齐鲁大地，你会发现，最好的建筑是学校，最美的环境是校园。随便走进一所农村学校，都会发现图书馆、实验室、网络教室等各类功能室一应俱全。“我们现在的学习条件一点儿也不比城里差，再也不羡慕城里的学生了。”这成为全省农村学生的普遍心声。

乡村教育、乡村校舍焕然一新，这首先得益于山东学校办学条件标准化建设的实施。从全国范围来看，山东是较早颁布实施省级层面办学条件标准化指标体系的省份。早在2008年，省教育厅、财政厅等九部门就联合印发了《山东省普通中小学基本办学条件标准》，把标准驱动的机制引入办学条件领域。

标准颁布后，各级政府的办学理念和办学行为开始发生历史性的变化：各级政府从以往兴办重点校的惯性中彻底转变，把公共教育资金用于所有学校办学条件的改善上，并使区域范围内所属各学校都具备相同的办学条件；使得政府的办学行为建立在全社会的监督之下；建设标准化学校，全面改善中小学办学条件，已经成为政府的主体责任。

全面改薄 弥补教育短板

“治贫先治愚，治愚靠教育。”

2014年，旨在改善贫困地区义务教育学校办学条件的“全面改薄”工程在齐鲁大地拉开序幕。工程覆盖全省15个市111个县（市、区）的9765所学校，惠及460多万名农村中小学生。

省政府工作报告、全省教育工作会议都把“全面改薄”工作作为重点民生工程进行重点部署，连续两年列入对各市经济社会发展综合考核和新型城镇化发展考核的重要内容，并实施重点监督检查，充分调动了各市、县的积极性。

为保障工程顺利实施，山东不断加大省级财政支持力度。结合中央专项资金支持，省级财政规划投入专项资金83亿元。省财政厅、省物价局、教育厅等联合出台意见，对所有中小学配套建设项目减收或免收几十项收费项目；通过省、市、县三级统筹，着力解决学校建设用地的问题；省国土部门将用地指标单列，2016年“全面改薄”和解决大班额问题工作单列新增用地指标2万亩。

各项目市、县均把“全面改薄”列为重大民生工程,扎实推进。潍坊市统筹中央、省、市资金2亿多元用于“全面改薄”工程,采取“以奖代补”形式,拉动县、镇配套资金投入近5亿元;通过市场化运作方式,全市撬动金融和社会资本投入,有39所项目学校通过PPP模式融资41.43亿元;采取独资、合资、混合股份制等办学模式,社会融资达24.3亿元。临沂市将“全面改薄”纳入对县区科学发展综合考核的重要指标,每年组织一次全面考核,实行量化打分、双月通报制度,并及时公开信息接受社会监督,有力督促了县区政府积极履行主体责任。菏泽市在充分调查摸底的基础上,按照“一校一策”“保基本、补短板”“缺什么补什么”的原则,科学制定了全市“全面改薄”规划并积极实施。

截至目前,山东“全面改薄”工作累计投入资金484.53亿元,占规划总投资的115.12%;竣工面积2121.34万平方米,占规划面积的99.15%;完成设施设备购置投资86.38亿元,采购完成率为109.13%。农村义务教育薄弱学校办学条件得到显著改善。2015年11月,全国改薄办组织10个省份到山东召开座谈会,学习山东的典型经验做法。2016年9月,山东又在全国“全面改薄”工作现场推进会上作了典型发言。

分身增容 消肿城镇班额

新学期开学首日,邹平经济技术开发区实验学校里,很多家长注意到,“前排紧挨着讲台,后排倚着后墙,学生转身都很费劲”的情况不见了,课桌空隙明显大了,教室里整齐规范、宽敞明亮,配备了全市乃至全省最好的教学设备。相同的场景发生在潍坊市潍城区实验小学里。9月1日,该小学分校改造完成并投入使用,新增学位540个,由2015年时几乎全都超额的37个教学班扩到 51个,学校大班额已全部化解。这种变化让家长们满心欢喜、孩子们兴奋不已。

仅在两年前,山东城镇中小学大班额非常突出。省教育厅厅长左敏曾历数全省城镇中小学大班额问题之痛:“有的学校一个班达到了八九十人,甚至超一百人,全省17个市无一幸免地存在大班额现象。”大班额问题的存在,严重损害了学生的身心健康,影响了教育教学质量,也影响了新型城镇化建设。

山东省委、省政府审时度势,率先在全国提出解决城镇普通中小学大班额问题。2015年9月,省政府办公厅印发《关于解决城镇普通中小学大班额问题有关事宜的通知》,要求各级政府承担解决大班额问题的主体责任,政府主要领导对解决学校大班额问题负总责。各级政府要按照特事特办、综合施策、用好存量、扩大增量的原则,用两年时间解决大班额问题。省、市、县(市、区)政府逐级签订了责任书。

“我们将用两年的时间基本解决城镇中小学大班额问题,我们一定能给全省人民交上一份满意的答卷。”左敏说。我省综合分析,科学测算,编制完成了专项规划和工作方案,制定出了明确的“路线图”和“时间表”。

省财政安排以奖代补资金20亿元以上,用于奖补各地解决城镇大班额问题。同时,要求各市、县(市、区)政府多渠道筹措资金,保障资金需求。省国土部门单列指标用于解决大班额建设用地,支持通过梯次补位办学、盘活闲置废弃教育用地等方式,满足学校建设需要。

济南市从教育费附加中累计安排5亿元资金用于全市解决大班额问题。东营市市级财政安排资金达到3.3亿元;泰安市投入专项资金2.3亿元;滨州市安排奖补资金4.1亿元。市级财政投入,调动了县级财政投入的积极性。

各地还积极吸纳社会力量办学。枣庄市台儿庄区通过垫资和资源置换等方式,吸引社会资本先期投入3.72亿元;潍坊市通过PPP模式融资21亿元,推动了25所学校建设。

如今,解决城镇大班额这张全面铺开的民生答卷已经显示出令人振奋的数据:截至2017年9月底,山东各地已累计完成投资1074亿元,新建、改扩建中小学校2427所,新增教学班4.12万个、学位189.19万个。山东解决城镇普通中小学大班额问题取得了显著成效。

补充交流 优化师资配置

新学期开学时,乐陵市丁坞镇小学的孩子们惊喜地发现,学校里又来了不少“新面孔”——上音体美课的“大姐姐”“大哥哥”来了!

这样的惊喜遍布齐鲁大地的农村学校。山东积极探索编制管理创新,教师编制实施行动态管理,每三年核编一次;聚焦编制结构性优化和农村学校实际,对不满标准班额的学校按班师比核编,对育龄女教师较多的学校和寄宿制学校核增5%编制;加大区域调剂力度,核定的中小学教职工编制总量超过原有总量的,由县级编制部门在县域内事业编制存量内协调解决,县域内难以调剂的,在设区市调剂解决,个别设区市也无法解决的,由省级机构编制部门协调解决。2016年,全省调剂其他事业单位编制用于教育4536名,市级调剂县域间编制8755人,省级调剂教师编制1000名。对满编超编、但结构性缺员的学校,调剂其他事业编制设立教师编制临时周转专户。全省17市均已建立临时周转编制专户制度,解决中小学教师编制1.88万名。同时,采用政府购买服务方式聘用教辅、后勤人员,腾出更多编制用于补充专任教师。近两年,全省新增教师11.86万人,较好地解决了师资短缺难题。

为了让教师资源“活”起来,从2015年起在全省整体推进“县管校聘”管理改革,我省出台了《关于推进中小学教师县管校聘管理改革的意见》、《关于推进县(市、区)域义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》等多个文件,全面推进教师“县管校聘”管理改革,将教师从“学校人”变为“系统人”,为均衡教师资源配置创造了制度条件。各级编制、人力资源社会保障部门主动放权,按照管人与管事相统一原则,县级编制、人力资源社会保障部门对教职工编制、岗位进行总量控制,教师管理的具体事务由县级教育行政部门负责,县域内教师交流不再申报用编进人计划,教师管理机制得到极大优化。目前,“县管校聘”已在全省137个县(市、区)全部铺开,两年来全省交流轮岗校长、教师6.65万人,青岛、潍坊、淄博、滨州被列为国家级改革示范区。交流轮岗、跨校竞聘、学区走教等在全省普遍开展,城乡学校、校际之间管理水平和师资条件差距逐步缩小。2016年,全省交流轮岗教师2.09万人,其中城镇学校向乡村学校交流1.22万人,663名城镇校长到乡村学校任职。

为补齐乡村教师“短板”,2016年起,省财政安排专项资金,实施免费师范生培养计划,计划3年培养1万名免费师范生充实乡村教师队伍。每年组织1.4万名高等学校在读师范专业学生到财政困难县实习支教。提高中小学教师岗位设置比例,实施“两贴、两房、一体检、一荣誉、一特岗”等惠师政策。“两贴”政策即农村教师享受乡镇工作人员津贴补贴政策,人均每月增资约500元;发放乡村教师交通补助或开通班车,补贴标准每月50-300元。“两房”政策就是逐步实现乡村教师城里有一套商品房,学校有一套周转宿舍,着力解决青年教师住房和子女入学难题。全省已建成周转宿舍近60万平方米。寿光、桓台、海阳、曲阜等县(市、区)通过团购、统一建设教师公寓等形式对乡村教师城区购房给予一定优惠,张店、滕州、龙口、肥城等县(市、区)落实了无房职工住房补贴政策。“一体检”即每年为乡村教师保障1次有质量的体检。“一荣誉”就是为在乡村学校从教30年、20年者颁发荣誉证书。“一特岗”政策是以农村学区为单位设立特级教师岗位,实行任期制,聘期内享受特级教师津贴,已聘任岗位528个。

全省各县(市、区)均落实了农村教师的乡镇补贴,将偏远农村学校建设教师周转宿舍纳入当地保障性住房建设范围,妥善解决乡村教师食宿问题。交流轮岗、跨校竞聘、学区走教等普遍开展,乡村教师支持计划大力实施,城乡学校之间、校与校之间管理水平和师资条件差距逐步缩小,均衡程度大大提高。

规范办学 推进内涵发展

近年来,山东省推进均衡的同时致力于规范办学行为,实施素质教育,提高教育教学质量,推进教育治理现代化。

山东注重加强师德师风建设,把“师德学养”作为教师队伍建设的核心,对学术不端、师德不端行为实行一票否决,并从省级层面建立教师宣誓制度,开展“齐鲁最美教师”、“教书育人楷模”等推选活动;还注重规范学校招生行为和中小学教学行为。2016年5月,教育部在济南召开新闻发布会,对《山东省中小学德育课程一体化实施指导纲要》进行解读。这是教育部首次在地方发布教育新政,是对山东德育课程一体化实践与探索的高度认可。

山东实施学区制改革,以学区为单位组建义务教育学校发展共同体,实行招生培养、教师资源、课程建设、教学研究、教育资源、家长资源“六个统筹”。目前,各地共建设学区1900多个,共覆盖义务教育学校1.1万所、教学点1700个。山东建立县域“结对帮扶”网络,发挥城镇学校资源优势的辐射、示范、带动作用,提高乡村义务教育薄弱学校办学水平。目前,共结成4400多个城乡义务教育学校帮扶对子,基本实现省扶贫工作重点村学校结对帮扶全覆盖。山东各地各学校彰显特色立校,促进学生全面发展,形成“县县有品牌,校校显特色”的局面。山东制定印发《山东省依法治教实施规划(2016-2020年)》,推动普通中小学校依法制定学校章程,构建政府、学校、社会之间的新型关系。此外,山东积极推进中考招生制度改革,推进现代学校制度建设,推进教育评价改革,在全国率先启动实施家长委员会探索建设,都取得了良好效果。

强化督导 力促均衡成效

“广大省督学和教育督导员走遍齐鲁大地,历经千辛万苦,评估百县千校,想尽千方百计,力促均衡发展”,在11月18日的反馈会上,教育部副部长朱之文对此做出高度评价:“聚焦政策落实最后一公里,大督查、大督导保证各项政策、计划的最终落实和取得实效,是山东工作的又一亮点。”

在推进义务教育均衡发展工作中,山东强化督导评估,严把标准关、程序关、问题关、巩固关,起到了极大的督促、引领、把关作用,功不可没。省政府教育督导室创新督导评估机制,建立了预查、评估、复查机制,突出了资金投入、师资队伍、办学条件、学校管理等重点内容。三轮实地评估,每个县检查学校均在总数60%以上,覆盖面大,检查细致,问题不放过,反馈不留情,整改不放松,结论不敷衍,形成了严格、科学、务实的督导评估工作体系。在此过程中,督促各级政府补拨教育经费,依法落实教育经费“三个增长”,为学校标准化建设提供资金保障;研发了督导评估信息系统,实现了教育督导的信息化,提高了评估结果的科学性和信效度;建立了专家分市包县制度,落实责任、严格标准、督促整改、强化落实,保障了义务教育均衡发展各项政策、标准落地生根,同时也有效地提升了教育督导的权威,得到了各级政府和人民群众的充分认可。

与此同时,省内各地也出台了相关的督导考核措施。临沂市创新督导方式,开展诊断式督导和跟进式督导;泰安市延伸督导触角,市级督导覆盖了辖区内所有中小学和教学点,建立健全了督导评估、问题反馈、督促整改、结果通报、考核问责的长效机制。

教育督导制度的不断完善和实施,促进了城乡义务教育经费保障机制逐步完善,“以县为主”的管理体制全面落实,教师招聘和交流轮岗机制基本确立,家庭经济困难学生教育资助体系基本完善。

当前我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段,中国特色社会主义进入新时代,全面建成社会主义现代化强国的征程也已经开启,对整体提升义务教育发展水平和教育质量提出了新要求,义务教育均衡发展重点从硬件建设逐步转向内涵发展。今年,我省印发了《关于贯彻国发〔2016〕40号文件统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》,对新时期义务教育城乡一体化发展作出系统设计,这一意见的实施必将大幅度提升义务教育均衡发展水平。今年4月,教育部已经印发《县域义务教育优质均衡督导评估办法》,启动了义务教育优质均衡县评估工作。我省也已经印发了《义务教育优质均衡发展县（市、区）创建工作方案》。下一步，我省将以此为抓手，引导广大县（市、区）进一步提高城乡义务教育经费保障水平，优化师资队伍配置，统筹城乡义务教育学校标准化建设、一体化管理，扩大优质教育资源，形成义务教育均衡发展的长效机制，不断提高义务教育均衡发展水平，满足人民群众对更加公平更有质量义务教育的需求。